En ces temps troublés, le Conseil de sécurité des Nations unies doit considérer la définition et l’application d’une politique de sanctions contre la Corée du Nord et l’Iran. On sait que Etats sont engagés dans des activités nucléaires représentant une menace actuelle ou potentielle pour leur voisinage ou même l’ensemble de la Communauté internationale. Dans le cas de la Corée du Nord, les décisions qui ont déjà été prises n’ont abouti qu’a quelques étonnements et sourires polis. Pour le quidam, il est choquant de découvrir qu’après des années de confrontation, la Corée du Nord n’a fait que profiter de sa liberté de commercer des armes de toute espèce, y compris celles qui autorisent le régime à se doter d’une capacité balistico-nucléaire. Il apparaît alors quelque peu futile d’interdire les exportations de produits de luxe comme le Cognac ou la toile italienne vers la classe dirigeante nord-coréenne.

Pour être efficace, une politique de sanctions doit être : incontestablement légitime (le droit), coercitive de manière appropriée (la volonté), durer suffisamment longtemps (le temps). Le droit est issu d’un vote unanime du Conseil des Nations unies ; celui-ci envoie un signal fort et donne du poids aux sanctions décidées, de telle manière que les gouvernements les moins enclins à suivre le droit onusien sont alors soumis à une pression intenable. A cet égard, il est souvent admis que la volonté provient du niveau des sanctions : lorsqu’elles sont légères, cela ne fonctionnerait pas, tandis que la sévérité apporterait de réels résultats. Mais ceci est un faux débat, car la réelle question est double : étant donnée la spécificité du conflit et la nature du pays visé, les sanctions sont-elles l’outil adapté ? Si c’est le cas, lesquelles mettre en place pour parvenir à quelles fins ? Dans l’histoire des punitions onusiennes, deux cas mérite que l’on s’y attarde : l’Afrique du Sud et la Libye.

Les sanctions votées par les Nations unies contre l’apartheid ont contribué à isoler Pretoria et à freiner la croissance économique du pays. Elles ont conduit à créer une situation favorable à un « changement de régime » pacifique en 1993, mais il ne faut pas oublier que la première résolution de l’ONU avait été adoptée en 1963. De la même façon, le premier embargo décrété sur l’import/export des armes et sur toute coopération en matière d’armement nucléaire date de novembre 1977. Cependant, dans le même temps, les ingénieurs Sud-africains se révélaient être en mesure d’assembler au moins 6 armes nucléaires…
Plus récent, le cas libyen mérite une attention toute particulière. Si il est vrai que le colonel Kadhafi a été touché par des embargos et des sanctions depuis le début des années 80, ces mesures ne sont pas, et de loin, la seule raison motivant son remarquable revirement politique. En réalité, l’isolation qui a frappé la Libye à la fin de la Guerre froide et le développement d’un dialogue apaisé avec les ennemis de toujours, les Etats-Unis et le Royaume-Uni, sont les deux causes lourdes à l’origine de ce changement d’attitude. L’ouverture des puissances occidentales, plus particulièrement, a apporté à la Libye la certitude qu’il n’y aurait pas de tentative de coups d’Etat organisés par l’Ouest.

Ces deux cas démontrent à quel point le facteur temps est crucial. Les sanctions sévères ont besoin de temps pour marquer, tandis que les plus généreuses, parce qu’elles sont inefficaces, conduisent à précipiter les manœuvres d’enrichissement de l’uranium en Iran et le retraitement du plutonium en Corée du Nord. Le gouvernement iranien conserve en effet la possibilité de déverser des milliards de dollars dans son système économique pour pacifier les tensions sociales. La politique économique du président iranien Ahmadinejad relève à cet égard du populisme lorsqu’il utilise les revenus du pétrole pour nourrir les œuvres caritatives au lieu d’investir dans les infrastructures industrielles du pays. Il est très probable qu’un tel système finisse par s’effondrer, à l’instar de l’économie soviétique, mais la même question demeure : combien de temps cela prendra-t-il ? A trop chercher à le devnier, il est certain que l’Iran en disposera suffisamment pour produire et assembler plusieurs bombes nucléaires. Dans le cas de la Corée du Nord, les sanctions économiques n’ont que peu de sens puisque, d’une part il n’y a pas de réelle économie dans le pays et, d’autre part, tous ses voisins travaillent à son développement. De lourdes sanctions déclencheraient un effondrement total de la Corée du Nord, ce que personne ne souhaite dans la région.

Aussi, dans la mesure où aucune politique de sanction ne s’est révélée efficace dans ces pays, il apparaît urgent d’abandonner la rhétorique néo-impérialiste du « bâton et de la carotte » qui est à la fois insultante et contreproductive lorsqu’il n’y a pas de gros bâton. A ce propos, à l’exception de quelques idéologues, l’usage de l’action militaire est très largement rejetée. Il est donc nécessaire de renouer le dialogue sous deux conditions : offrir l’opportunité aux deux pays de sauver la face, id est de conserver leur droit de développer une industrie nucléaire civile contre le renoncement aux armes nucléaires.
Sur cet aspect, il est important d’opérer une distinction publique entre l’Iran et la Corée du Nord, en raison de leurs fondamentales différences de taille, populations, richesse intérieure et leur environnement direct. Bien que les deux pays aient coopéré depuis des années sur les missiles balistiques, ils n’ont pas atteint les même niveaux de développement en matière de nucléaire et leur vision respective de la valeur de cette arme est complètement différente.

Sur ces bases, un nouveau dialogue est possible comme la récente décision de renouer le dialogue avec la Corée du Nord l’a démontré. L’accord de septembre 2005 doit servir de fondation pour parvenir au gel des programmes de production de combustibles de qualité militaire, à la transmission des stocks existants vers l’AIEA et à la création d’un consortium pour vendre ces matières à des industries particulières, comme les réacteurs nucléaire MOX. Le dialogue des « Six » gagnerait à intégrer l’Union européenne dans ses travaux : les capacités des Européens peuvent aider à résoudre des problèmes techniques liés à la production de combustible nucléaire. Par ailleurs, en Asie du Nord Est, l’UE est en mesure de jouer le rôle du « parieur honnête » : peu suspecte de vouloir peser dans la balance des pouvoirs régionale, elle ne revendique que des intérêts économiques d’ailleurs partagés, qu’un conflit dans la région anéantirait.
Avec l’Iran, le dialogue peut redémarrer sur la base d’une reconnaissance du droit de Téhéran à développer des activités nucléaires pacifiques et l’acceptation de la proposition, vieille de 18 mois, d’un consortium international prenant en charge l’enrichissement sur le sol iranien. Cette solution permettrait à la Communauté international de bénéficier d’une connaissance approfondie des activités nucléaires iraniennes, qu’aucune inspection ne pourrait égaler.

Pour réussir à mettre en place une telle politique, pragmatique, un plus grand engagement des Etats-Unis est essentiel. L’Iran et la Corée du Nord, indistinctement classés par la Maison Blanche sur « l’axe du mal », partagent un sens commun de l’insécurité qui a poussé ces pays à acquérir rapidement l’arme nucléaire. La Chine seule ne peut résoudre le problème coréen parce qu’il dépend au premier chef des relations entre Pyongyang et Washington ; cela vaut aussi d’ailleurs pour le dossier iranien, que les « Trois » européens ne peuvent démêler qu’avec l’aide de l’administration américaine. Dans les deux cas, l’absence de toute forme d’engagement fort a conduit les négociations dans une impasse qui se dégrade jour après jour vers une crise globale. Il appartient en définitive à une nouvelle diplomatie américaine, plus flexible, plus créative et mieux coordonnée avec ses alliés, de rouvrir une porte jusqu’ici maintenue fermée.