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La politique extérieure et la défense européenne : les autres enjeux du référendum du 29 mai

mardi 10 mai 2005, par Philippe Wodka-Gallien

Point de vue sur le traité constitutionnel de l’Union européenne.

Lorsque l’on se plonge dans les 448 articles du projet de constitution, on saisit bien que ce texte représente là un véritable dessein géopolitique. En fait, la constitution contient de quoi transformer l’Europe en une puissance politique sur la scène internationale au service de la paix, de la sécurité et du développement. Précisément, se déployant en conformité avec la charte des Nations Unis, et dans le respect des engagements pris auprès de l’Alliance Atlantique, l’action extérieure de l’Union Européenne se dessine clairement autour de six champs d’action :

- La promotion des valeurs démocratiques et humanistes (articles 1 à 5)

- Les relations avec les pays limitrophes de l’Union (articles 57 et 58)

- La Politique Etrangère et de Sécurité Commune (articles 28, 40, 41, et 294 à 308)

- La Politique de Sécurité et de Défense Commune (articles 43, et 309 à 312)

- La coopération au développement (articles 316 à 320)

- L’aide humanitaire (article 321)

En tant que citoyen européen, comment, ne pas souscrire à ces objectifs ? Souvenons-nous. Il n’y a pas si longtemps, dans les années 90, sur le territoire même de l’Europe, dans les Balkans, les guerres civiles n’ont été résolues que grâce à l’intervention diplomatique et militaire des États-Unis, l’Europe ne disposant alors d’aucun moyen pour se substituer à l’OTAN. C’est à Dayton dans l’Ohio qu’est signé le traité mettant fin à la guerre en Bosnie. Selon l’analyse de François Géré comme on peut le lire dans son ouvrage « Pourquoi les guerres ? », il s’agit là d’une véritable humiliation pour les Européens. Incidemment, on relèvera aussi que les guerres des Balkans, épisode sanglant de l’histoire européenne, mettent définitivement un terme aux discours sur la récolte des dividendes de la paix qui avait émergé après la chute du mur de Berlin et l’effondrement des tyrannies communistes en Europe.

Et c’est sous l’impulsion de la France, qui remporte avec ce projet un véritable succès diplomatique, aidée en cela par plusieurs de ses partenaires, que le traité constitutionnel a prévu de bannir la guerre de son territoire et de corriger les insuffisances de l’Europe dans les guerres des Balkans durant les années 90.

Agir en Europe et dans le monde pour la paix et la sécurité

la Constitution a le mérite de réunir en un texte unique toutes les avancées européennes en matière de diplomatie et de défense initiées suite au traité de Maastricht de 1992 : celles du sommet franco-britannique de Saint Malo de 1998, du traité d’Amsterdam de 1997 et du traité de Nice de 2000.

Posant les bases d’une solidarité entre les États membres de l’Union en cas d’agression contre l’un de ses membres, y compris les attaques terroristes (articles 41, 43 et 309), l’Union européenne se veut d’abord un espace de paix entre ses membres en bannissant la guerre de son territoire. L’entrée dans l’UE des anciens membres du Pacte de Varsovie est donc aussi une garantie de sécurité et de stabilité pour ces États, coincés par la géographie entre les pays de la façade atlantique (en d’autres termes l’Europe située à l’Ouest de l’ex Rideau de Fer) et l’ex-Union Soviétique, maintenant la Russie, la Biélorussie et l’Ukraine.

Application des principes posés par les articles 41 et 43, l’article 309 précise que le recours à des moyens civils ou militaires inclut : « les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de préventions des conflits et de maintien de la paix, les missions des forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fins des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre la terrorisme sur leur territoire. ».

Bref, les scénarios de mise en œuvre de la PESD et de la PESC tel que le prévoit le traité constitutionnel répondent parfaitement aux préoccupations de sécurité du moment, en couvrant l’ensemble des situations de crises.

Afin d’aller plus loin, la Constitution apporte des innovations essentielles : la création d’un ministre des affaires étrangères de l’Union, la mise en place de coopérations structurées entre pays disposant de capacités militaires plus développées, une agence de l’armement dont la vocation sera de consolider la base européenne des industries de défense, et dont on perçoit bien la nécessite pour conforter la souveraineté européenne et conforter les emplois de haute technologie, ou encore un corps de volontaires pour l’action humanitaire (article 321).

La cohérence du dispositif prévu par le projet de Constitution

Il y a bien une solide cohérence entre ces six domaines d’actions.

Comment en effet déployer une diplomatie convainquante et efficace sans un modèle de société fondé sur des valeurs démocratiques, humanistes et un équilibre entre compétitivité économique et aspirations sociales.

La diplomatie sans la force n’est rien. « Confondre l’intérêt permanent de la France avec un grand idéal humain, voilà qui serait beau et, en même temps profitable ! [ ...] La justice est tôt bafouée qui ne dispose pas d’un glaive à côté de ses balances. Au reste la France n’a cessé de préconiser la formation d’une police internationale par le moyen de contingents de divers États » écrivait déjà Charles de Gaulle en 1934 dans Vers l’Armée de Métier.

Les rédacteurs du traité on également bien perçu que la sécurité des Européens repose sur des liens nouveaux avec les pays aux frontières de l’Union. Et c’est là qu’intervient l’article 57 qui propose le développement avec les pays au voisinage de l’Europe « de relations privilégiées, en vue d’établir un espace de prospérité et de bon voisinage, fondé sur les valeurs de l’Union et caractérisé par des relations étroites et pacifiques reposant sur la coopération. ». Notre sécurité est donc étroitement associée à la création d’une sphère de prospérité avec nos voisins. Ce sont les principes posés le 11 mars 2003 par Javier Solana, haut représentant de la PESD, et Chris Pattern, commissaire européen pour les affaires étrangères, dans « L’Europe élargie - voisinage : un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l’Est et du Sud ». Le Conseil Européen de Thessalonique a ensuite approuvé ces orientations le 12 mai 2004. C’est justement sur la base de cet article que l’on peut envisager la mise en place de partenariats privilégiés avec la Turquie, pays ami de la France, mais aussi l’Ukraine ou le Maroc pour l’économie, l’immigration, la sécurité et la défense.

Cette cohérence se veut aussi pragmatique : il n’est en effet plus possible d’envisager une action humanitaire sans y associer les forces armées. Ce sont les seules à disposer des moyens nécessaires pour délivrer l’aide aux populations sinistrées, mais aussi pour protéger les moyens de secours qu’elles apportent, tant ces opérations se déroulent désormais dans des zones de guérillas où règnent des dangers caractéristiques des États défaillants.


Le partenariat de l’Union Européenne avec l’OTAN

L’article 41 stipule : « la politique de l’Union n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l’Atlantique Nord pour certains États membres qui considère que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation des Traité de l’Atlantique Nord et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre. ».

Quelle lecture donner à cet article ?

En premier lieu, la Constitution respecte la neutralité de plusieurs de ses membres : Autriche, Chypre, Finlande, Irlande, Malte, et Suède. De cette disposition, on comprend bien aussi que le projet de Constitution ne compromet en rien le principe de souveraineté de notre défense nationale et de sa stratégie qui repose sur le principe de la dissuasion que rend crédible notre force de frappe nucléaire.

Ensuite, notre approche de la participation de la France à l’Alliance Atlantique et à l’OTAN se doit d’être pragmatique. Dictée par les circonstances, il serait bien que cette vision se détache des vieux débats idéologiques. Franchement, comment la France, pays fondateur de l’Alliance Atlantique et de l’OTAN, pourrait-elle renier sa fidélité à ce système d’alliance ? Reconnaissons que ce système a tout de même fait ses preuves et que l’acuité des problèmes de sécurité d’aujourd’hui impose de ne négliger aucun moyen utile ! Il convient de noter aussi que l’OTAN, outre l’apport souhaité par beaucoup d’une relation privilégiée entre l’Europe et les États-Unis, contribue de manière significative à notre dispositif de défense : mécanismes de sécurité collective (le fameux article 5), élaboration de normes notamment pour l’interopérabilité des matériels (les STANAG dans le jargon otanien), procédures et organisation du commandement, mise en commun au niveau européen de moyens sophistiqués pour la surveillance de l’espace aérien, ou encore conduite d’exercices multinationaux et de campagnes de tests pour les équipements militaires (notamment les campagnes Embow et Mace pour la guerre électronique).

Qui plus est, l’OTAN a décidé de s’adapter au nouvel environnement de sécurité, une décision entérinée lors du sommet de Prague de décembre 2002. Suite de quoi, la France est aujourd’hui l’un des pays les plus actifs du processus de transformation de l’OTAN, processus qui consiste à développer des structures de commandement projetables pour la gestion des crises, les NATO Response Forces. C’est l’Europe qui aujourd’hui prend en charge cette nouvelle orientation, alors que l’implication américaine en Europe se réduit. Qu’en est-il concrètement ? Au titre de la transformation de l’OTAN, la France met ainsi en place dans ses armées, en ce moment même, des centres de commandement de NRF pour la conduite des opérations interalliés, que ces opérations soient conduites sur le territoire européen ou sur les théâtres extérieures. Dans ce cadre, l’Armée de l’Air et la Royal Air Force mettent à disposition de l’OTAN des centres de commandement projetable et toute leur logistique associée pour la conduite des opérations aériennes. Quant à l’Armée de terre, il faut signaler la mise en place à Lille d’un État-major multinational pour le Corps de Réaction Rapide de l’OTAN qui doit être opérationnel d’ici mi 2007. Mais, il faut bien comprendre, dans ce volet de la politique de défense de la France est essentiel : il lui permet d’être « nation cadre » d’une opération. En outre, ces nouveaux moyens peuvent être mis aussi à la disposition de l’Union Européenne.

Cette perspective est d’autant plus facilitée qu’une collaboration entre l’OTAN et l’UE a été établie par les arrangements dits de « Berlin plus » de décembre 2003 qui ont prévu que les moyens militaires de l’OTAN puissent être octroyés à l’Union Européenne.

Tout ceci pour dire qu’imaginer, comme le laisse entendre certains discours politiques de droite comme de gauche, que l’on puisse détacher dans un avenir proche la France, et avec elle l’UE, de l’OTAN, relève de la plus pure rhétorique. On peut le déplorer, mais c’est ainsi. Et d’ailleurs, abstraction faite de sa nouvelle implication dans l’OTAN, comment la France, sans ce rappel dans la Constitution du respect des engagements pris auprès de l’Alliance Atlantique, aurait-elle pu faire adhérer à ce projet de défense européenne commune les États membres de l’Union qui n’ont fondé jusque là leur sécurité que sur une base otanienne. Dans cet ensemble figurent notamment tous les pays de l’Est de l’Union Européenne anciens membres du Pacte de Varsovie, et qui continuent de voir à travers leur adhésion à l’OTAN, l’engagement des États-Unis à leur propre sécurité.

Initiée par le traité de Maastricht en 1992, la voie pour la PESC et la PESD était au départ étroite, mais elle existait, et la France a réussi à ouvrir ce chemin, et ensuite à convaincre ses partenaires européens de s’y engager.

La France : pays leader de la politique européenne de défense

Dans ces domaines, en comparaison avec ses partenaires de l’Union, le poids de la France est considérable. Avec 13% de la population de l’Union, le budget de la défense de la France représente 19% de l’ensemble de l’UE, à égalité avec le Royaume Uni.

Mais la France se distingue aussi par sa politique de défense, une politique d’indépendance nationale qui, depuis quelques année, s’efforce de développer les capacités indispensables pour jouer un rôle central sur l’ensemble des spectres PESC et PESD que prévoit le projet de Constitution. En effet, outre sa force de frappe nucléaire, la France dispose des moyens clés pour jouer un rôle de chef d’orchestre d’une coalition internationale, cela parce qu’elle maîtrise les technologies nécessaires à l’équipement et au fonctionnement d’états-majors multinationaux. On comprend alors l’importance du message délivré par la France à ses partenaires lorsqu’elle décide en 2002 de relancer son effort de défense dans le cadre d’une nouvelle Loi de Programmation Militaire. Il est clair aussi que la crédibilité de l’Union Européenne sur ces terrains de la sécurité et de l’action extérieure sous toutes ses formes repose sur le maintien, voire l’accentuation, de l’effort de défense des pays membres, en particulier dans les équipements nécessaires aux nouveaux profils d’intervention. C’est le sens qu’il faut donner aux Headline Goals 2010 approuvé par le Conseil européen les 17 et 18 juin 2004, objectifs établis pas l’UE pour l’accroissement de ses capacités militaires en vue de la mise en place d’une force de réaction rapide européenne. On pourra regretter simplement que la tenue de ces objectifs reste dépourvue de contrainte, à la différence des mécanismes du pacte de stabilité mis en place dans la sphère économique.

En matière de capacités d’intervention de l’Europe, quelques programmes d’équipements prouvent alors leur utilité : l’avion de transport militaire européen A400 M, 180 machines étant commandés par six pays européens (dont 50 pour la France), la construction de deux Bâtiments de Projection et de Commandement (BPC), et bien sûr ces centres de commandement projetables que l’on a mentionnés plus haut. Le potentiel de ces navires mérite quelques précisions : grand bâtiment de transport de troupes de 200 m de long, dotés des dernières technologies en matière de télécommunications, ils pourront mettre en œuvre une vingtaine d’hélicoptères, des chalands de débarquement, transporter près d’un millier de militaires, tout en abritant un poste de commandement et un hôpital. Bien dimensionné pour les opérations de gestion de crises ou de soutien humanitaire, ces bâtiments seront complétés d’ici 2012 par un second porte-avions pour épauler le CHARLES-DE-GAULLE. Armés d’avions de combats, ces derniers auront un rôle privilégié dans les interventions de haute intensité ou de démonstration de forces aux côtés de leurs homologues britanniques attendus pour le début de la prochaine décennie. Les bâtiments d’interventions viendront renforcer le potentiel de l’Europe, à l’image des programmes de construction navale similaires conduits par le Royaume Uni, l’Italie ou l’Espagne.

L’UE Européenne sait aussi se monter innovante en matière opérationnelle avec la création toute récente des Battlegroups, forces interarmes multinationales de 1500 militaires, apte à intervenir rapidement lorsqu’une crise éclate dans le monde, avant donc que celle-ci ne prenne une ampleur telle qu’elle nécessiterait des déploiements de forces plus massifs.

Notons enfin, pour conclure sur ce panorama non exhaustif des moyens, que notre pays est aussi le seul au sein de l’Union à disposer d’importants moyens de renseignement, notamment spatial, ce qui lui permet de se forger sa propre appréciation d’une situation de crise, sans dépendre pour son information d’autres partenaires, quand bien même ils seraient nos meilleurs alliés.

La Constitution soumise au référendum du 29 Mai apporte donc le socle institutionnel d’où pourra pleinement s’exprimer le potentiel de la France en matière de diplomatie, de sécurité, de défense, de maintien de la paix et d’action humanitaire. C’est une dimension sur laquelle avait insisté le Président de la république Jacques Chirac lors de son discours à l’Ecole Franco-Allemande de l’Hélicoptère Tigre au Luc-en-Provence le 19 avril 2005 :

« Enraciner à jamais la paix et la démocratie sur notre continent, améliorer encore et toujours la sécurité des peuples européens et donner à notre Europe les moyens d’exercer ses responsabilités dans le monde, tel est l’enjeu. La paix n’est jamais définitivement acquise. Les pays qui sont tentés de baisser inconsidérément leur garde finissent tôt ou tard par en payer le prix. L’Europe ne pourra rester en paix et contribuer à la paix dans le monde que si elle est capable d’organiser sa propre défense de manière crédible et de manière autonome. [...].

Ce traité constitutionnel sera le socle de l’Europe de la Défense et permettra de lui donner de nouvelles impulsions. [...].

La Constitution fait du renforcement de la base industrielle et technologique de l’industrie de défense de l’Europe et de la définition d’une véritable politique européenne de l’armement, c’est-à -dire de notre autonomie stratégique et de notre indépendance, l’objectif majeur de la toute nouvelle Agence européenne de défense. [...].

En faisant progresser l’Europe de la défense, nous améliorons la sécurité de tous les Français, de tous les Européens, et nous sommes fidèles à la vocation de la France au service de la paix, de la démocratie et de la stabilité du monde. C’est en unissant nos forces avec celles de nos partenaires européens que nous pouvons peser davantage sur la scène internationale, pour le bénéfice de notre pays, de la sécurité de notre continent, et de l’équilibre du monde tout entier, au service de ces valeurs universelles qui nous rassemblent et qui sont notre idéal. ».


De premiers résultats encourageants

L’action extérieure de l’Union européenne a été inaugurée par l’Opération « Concordia » en Macédoine entre mars et décembre 2003. La mission de l’UE est alors de prendre la suite de l’opération « Allied Harmony » de l’OTAN dans l’Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM). Avec, Concordia, l’UE réalise sa toute première opération militaire, utilisant pour l’occasion les moyens de l’OTAN, en application des accords « Berlin plus ». L’opération est modeste, mais la France, nation-cadre, en était le premier contributeur avec 100 militaires engagés sur un total de 400.

Les choses deviennent plus sérieuses durant l’été 2003 : l’Europe conduit alors l’opération Artemis, action consistant à sécuriser la région de l’Ituri au Congo, la France étant encore « Nation Cadre » de la force multinationale déployée suite à une résolution de l’ONU. C’est la première action militaire de l’Union Européenne hors de ses frontières, elle mobilise près de 2000 hommes et d’importants moyens aériens. À cette occasion, contrôlée via liaisons satellites depuis un PC européen installé à Paris, la coalition formée par l’UE reçoit le soutien d’hélicoptères fournis par l’Afrique-du-Sud et d’avions de transport fournis par le Brésil. Depuis l’automne 2004, l’UE assume les opérations de maintien de la paix en Bosnie prenant ainsi la relève de l’OTAN. Autre exemple encourageant de l’état des relations entre UE et OTAN : l’Eurocorps est engagé en Afghanistan au profit de l’ISAF, cela entre octobre 2004 et mars 2005. Sur place, cette force européenne opérait sous le commandement de l’OTAN. Enfin, l’UE intervient dans une mission d’assistance juridique au profit de la République de Géorgie.

Au regard du projet de constitution, quelles seraient les conséquences d’un non ?

L’Europe de la défense continuerait, c’est un fait, sur la base du traité de Nice. Mais la diplomatie de l’Union européenne resterait en l’état, c’est à dire embryonnaire alors que son action extérieure est déjà une réalité et que son outil militaire se modernise et s’adapte aux nouvelles exigences de sécurité.

Dès lors, un « non » des français au projet de traité constitutionnel le 29 mai serait d’autant plus paradoxal qu’il servirait ceux qui en France, en Europe et ailleurs contestent la capacité de l’Europe à assumer pleinement sa sécurité, à peser dans la gestion des crises où elle aura à défendre ses intérêts, ou tout simplement à agir plus efficacement dans le champs humanitaire. On observera aussi que ceux qui prônent le « non » sont souvent ceux qui dénoncent l’absence d’Europe face à la toute puissante Amérique alors que la Constitution offre enfin
la perspective d’un rééquilibrage de puissance et d’influence entre les deux rives de l’Atlantique. De même, dans le camp hétéroclite du non, on n’oubliera pas d’y trouver ceux qui soutenaient jadis les régimes communistes de l’Est de l’Europe. En cas d’un non des français, quel accueil sera réservé à la France au lendemain du 29 mai, à Varsovie, à Prague, à Budapest, à Bratislava, à Bucarest, et chez les peuples de l’Union européennes qui ont subi, après la barbarie nazie, 35 années de totalitarisme communiste ? Quand on regarde un peu l’histoire de l’Europe au XXème siècle, on peut légitimement se poser la question.

C’est donc aux français de bien saisir ces dimensions politiques essentielles prévues par le projet qui leur est soumis le 29 mai.


Bibliographie

- Pourquoi les guerres ? François Géré. Edition Larousse, 2003

- Géopolitique de l’Europe. Pierre Verluise. Edition Ellipses, 2005

- Projet de traité constitutionnel du 29 octobre 2004

- site internet : www.diplomatie.fr/europe/pesc/1432.html