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Capacités et Complémentarités entre l’OTAN et les forces armées de l’Union européenne pour la gestion de crise

mercredi 26 janvier 2005, par François Géré

Pour introduire correctement ce problème, il faut rappeler inlassablement que l’on ne saurait mettre sur le même plan l’OTAN, organisation militaire procédant d’une alliance politique entre des États indépendants et souverains et l’Union européenne, entité politique, économique, commerciale, monétaire qui unit des États dans leurs intérêts les plus fondamentaux, au point de fondre les souverainetés.

La politique extérieure et la stratégie militaire n’ont pas encore atteint ce stade et de là vient précisément le non parallélisme entre les deux organismes et les difficultés d’ajustements entre leurs structures respectives.


I. Quelles Crises ?

Depuis la fin de la guerre froide et les attentats du 11 septembre 2001 la notion de crise est... en crise.
Les crises de la guerre froide fortement déterminées par le fait nucléaire et la bipolarité (Berlin, Cuba, Euromissiles) ont laissé la place à des situations nouvelles qu’il convient d’identifier. Aujourd’hui deux catégories principales apparaissent :

- Il s’agit d’abord de conflits susceptibles de déboucher sur la guerre tels que l’ont montré les Balkans, l’Afrique, le Moyen Orient.
- La crise c’est aussi la situation qui résulte, pour un pays déterminé, de l’agression dont il est soudainement l’objet de la part d’un adversaire non-étatique, particulièrement aujourd’hui le terrorisme transnational.

Certains sont tentés d’ajouter une troisième catégorie : les « crises humanitaires ». Cette notion très floue correspond effectivement à la première des missions de Petersberg. Aussi convient-il de mettre en garde contre une utilisation abusive de cette terminologie.
Un désastre naturel peut conduire à faire intervenir les forces armées en soutien de l’action humanitaire. Mais il n’y a d’autre ennemi qu’un débordement de la nature. Parler du Kosovo comme d’un désastre humanitaire -comme le fit pour des raisons politiques- Lord Robertson, secrétaire général de l’OTAN, constitue un abus de signification, purement opportuniste.

Les attaques de New York et de Madrid (11mars 2003), en raison de leur extrême violence ont mis en crise les autorités gouvernementales. C’est la raison pour laquelle, très normalement, elles ont voulu, immédiatement, traiter la crise au niveau national. Ce n’est que plus tard que ces gouvernements se sont tournés vers leurs alliés. Les États-Unis ont remercié l’OTAN, ont traité le problème, puis, en fonction de leur analyse et de la définition d’une stratégie, ont informé leurs alliés et fait part de leurs souhaits en matière de coopération militaire, policière, judiciaire, etc.
Même chose pour Madrid, touché sur son territoire à un niveau profond chaque État réagi de manière national, traite l’urgence du problème.
L’Union Européenne est encore soumise à ce régime. Il lui faut penser à dépasser ce niveau de réaction strictement national.

À l’extérieur, la gestion des crises actuelles pose donc le problème de l’action préventive et des représailles en riposte à une agression.
En recourant à la notion très englobante de « guerre contre le terrorisme » l’administration Bush a amalgamé différentes catégories d’action. Il en est avec lesquelles les Européens sont totalement disposés à coopérer activement, d’autres avec lesquelles ils sont prêts à contribuer et, enfin dans le cas de l’Irak, il existe une divergence profonde entre les Européens.
De nombreux États européens refusent de considérer que la lutte contre le terrorisme passe par la guerre contre certains États, même si ils reconnaissent la nuisance de certaines de leurs activités.
On se doit de respecter la différence entre les intentions et les capacités : l’Irak restait un adversaire disposé de se doter d’ADM, mais il n’était plus en mesure d’en produire. Il n’était donc pas nécessaire de l’envahir pour éliminer une menace purement intentionnelle.
Les fondements politiques d’une crise doivent être les lignes directrices pour la détermination des réponses qu’on apporte. Les moyens sont au service des fins et ne doivent être mesurés qu’à partir du critère politique.

II. Stratégie des Moyens : technologie et financement

Depuis cinq ans on parle de « gap technologique » entre les États-Unis et leurs alliés européens (on ne parle pas trop du Japon, autre allié qui dans ce domaine n’est certes pas en retard). Cet écart est loin d’être aussi important qu’on le dit. Le savoir-faire européen reste d’un niveau élevé. C’est surtout en matière de montant des budgets de défense qu’il existe une importante différence entre États européens et États-Unis. Pour autant ni la DCI ni la LoI n’ont tenu toutes leurs promesses loin de là. Depuis février 2002 le Plan d’action capacitaire européen a créé une nouvelle dynamique, même s’il fonctionne sur la base du volontariat.

Le rôle des industries de défense a été également remarquable durant ces cinq dernières années. Les associations et les fusions dont le processus n’est pas terminé conduisent à mettre sur pied une véritable puissance comparable à celle des firmes américaines. Pour autant les stratégies d’entreprise ne peuvent se substituer à la volonté politique des États. Et le critère de la volonté politique, c’est l’argent.
Tous les experts s’accordent à dire que la question est moins d’augmenter l’argent que d’obtenir de meilleurs retours sur investissement. Fort bien ! Malheureusement ce conseil de bon sens n’est pas suivi d’effets significatifs : les bureaucraties restent gourmandes, les rivalités entre armées persistent, les ministères des finances pressurent les budgets de la défense, les flux financiers sont trop lents, etc. La cause suprême de cette insuffisance européenne tient au fait que la défense reste l’apanage de chaque État et que, pour le moment, l’autorité européenne s’arrête devant les souverainetés nationales.

III. Les chemins de l’avenir et les obstacles à surmonter

Aujourd’hui la coopération progresse de manière très pragmatique, au travers des manœuvres (comme EOLO depuis 1996) et des expériences communes sur le terrain. Il y a dix ans la notion de GFIM (CJTF) était un sigle sous lequel il n’y avait rien encore. L’interopérabilité n’est plus une simple étiquette, les standards deviennent communs et les unités nationales des pays européens travaillent ensemble en recourant à une même certification OTAN.

Par ailleurs, les Européens doivent poursuivre la recherche d’une autonomie stratégique qui implique une forme de redondance utile, mutuellement bénéfique, acceptable. Elle a pour conséquence un abandon de supériorité de la part des États-Unis au sein de l’Alliance. Mais, une fois de plus, nous ne sommes plus en guerre froide. Il n’y a rien de vital pour Washington.
Si l’on admet ces principes, qu’en résulte-t-il en termes de moyens financiers ? Le budget de la défense des États européens est soumis à la stricte règle du déficit en dessous de 3%. Faut-il créer une « exception défense » ? Ou au contraire créer une « obligation défense » ? Peut-on envisager un pouvoir de décision proportionnel à l’investissement ? Le problème est que celui-ci varie en fonction des époques et des gouvernements. Une chose paraît certaine : pour être crédible en matière de gestion de crise l’Union européenne doit pouvoir disposer à un niveau de stricte suffisance des moyens de commandement et de renseignement sans lesquels elle ne saurait utiliser ses forces armées. C’est pourquoi un état-major de planification au niveau opérationnel représente un atout indispensable.

Entre les États-Unis et l’Union européenne les objectifs sont finalement très voisins car la perception des menaces est sensiblement identique. C’est la mise en œuvre stratégique qui diffère et la conception de la relation entre le Droit et la Force. C’est une certaine idée de la légitimité qui aujourd’hui crée la divergence.
Ceci posé, la coopération est reconnue, la complémentarité est nécessaire et les moyens militaires se doivent d’être compatibles.

Se pose alors la question des zones d’action tant pour l’UE que pour l’OTAN. En dépit de la mondialisation et du terrorisme transnational, la proximité géographique demeure un facteur fondamental. Les frontières de la Pologne ne se trouvent pas en Irak. Cette donnée reste déterminante pour définir les forces dont un État entend disposer. À la notion formelle, liée à la guerre froide, d’aire de responsabilité vient se substituer celle d’aire d’efficacité elle même caractérisée par trois capacités stratégiques : le temps de réaction, la capacité de projection, la capacité à durer.
C’est à ces trois critères que se mesure l’autonomie opérationnelle.
Finalement, complémentarité et coopération sont déterminées par l’intentionnalité politique qui guide l’usage de la force armée. Quel est l’effet final recherché ? Écraser l’ennemi ? Annihiler son potentiel, voire son existence politique ? Là encore la diversité des théâtres : Europe, Afrique, Moyen-Orient impose la notion de diversité, de flexibilité, d’adaptation. Le temps de Clausewitz est révolu, y compris pour les États-Unis qui font aujourd’hui l’expérience fastidieuse de la « reconstruction ».

La mission politique des démocraties est de construire. L’organisation des forces militaires et leurs doctrines se doivent de refléter cette transformation du recours à la guerre. C’est dans cette optique qu’il faut penser la coopération et la complémentarité.